Майдан / Статті  

додано: 25-06-2003
Джіакомо Оберто: Незалежність судової влади як одна з основ правової держави
Рада Європи

Версія до друку // Редагувати // Стерти // URL: http://maidan.org.ua/static/mai/1056551861.html

Інформація, що наведена у цій роботі, повинна бути якнайширше розповсюджена, тому що чим більше людей буде знати що таке правова держава, і яка роль судової влади в ній, тим швидше ми таку державу зможемо побудувати.

Цей допис є першою, вступною, частиною до детального та критичного коментарю до Закону № 3018-ІІ “Про судоустрій України” , який зроблений експертом Ради Європи Джіакомо Оберто. ( Він Суддя Туринського суду ,Італія, та заступник Генерального секретаря з міжнародних питань Асоціації суддів.)



Повний коментар знаходиться тут:
http://maidan.org.ua/n/just/1056549967


_____________________________________________________


<b>Незалежність судової влади як одна з основ правової держави</b>


Джіакомо ОБЕРТО
Суддя Туринського суду (Італія)
Заступник Генерального секретаря з міжнародних питань Асоціації суддів









Незалежність судової влади: Основні засади.


Незалежність судової влади є, без сумніву, однією з основ, на яких базується те, що сьогодні називають “правовою державою” - тобто, коли влада розподілена згідно з визначення Монтеск’є, сформульованого ще ХVІІІ столітті. Великий філософ у своїй праці “Дух закону” (Книга ХІ, § 6) стверджував: “Нема (…) свободи, якщо судова влади не відокремлена від законодавчої і виконавчої влад”. “Все втрачає смисл, - каже він, - якщо одна і та ж людина або один і той же орган правителів, знаті або людей користується повноваженнями на створення законів, виконання державних рішень, а також винесення судових вироків і вирішення спорів між громадянами”.

Французька декларація прав людини і громадянина від 26 серпня 1789 року (стаття 16) проголошувала, що “суспільство, в якому не гарантують прав або не існує чіткого розподілу гілок влади, є неконституційним”.

Саме з цієї причини суддям надається незалежність, аби вони захищали права осіб, що домагаються справедливості. Однак це не являє собою якогось привілею судової влади. Залежність від політичних сил або ієрархічних керівників забезпечує спокійне і безтурботне життя суддям, які легко пристосовуються до такої ролі; а незалежність вимагає відповідальності, передбачає зіткнення відмінних поглядів, вимагає згоди стати предметом громадського обговорення, ставить завдання бути готовим переконувати не силою влади але обґрунтованістю раціональних тверджень через безпристрасність і професійне вміння.

З другого боку, незалежність вимагає для суддів окремого статусу, який би чітко відокремив їх від державних службовців. Найвідоміший фахівець у галузі порівняльного права в Італії Джіно Джорла під час розроблення проекту Конституції Італії, що набрала чинності 1948 року, зауважив: “Судді не можуть перебувати на одному щаблі з іншими державними службовцями (…). Судді повинні розглядатися окремо від звичайних державних службовців, тому що реально вони не підлягають державі, але самі є державою в одному з її конституційних органів; вони не є службовцями, що “залежать” від держави, але живим символом автономності та реалізації особистих прав; і тому навіть їхнє життя повинне бути автономним в прямому значенні цього слова”.

Принцип розподілу гілок влади, з яким тісно пов’язана незалежність судової влади, сприймають і розуміють в різних правових системах і судоустроях Європи не однаково. Важко заперечити твердження, наприклад, про те, що судоустрій Сполученого Королівства є повністю і цілком незалежним; і все ж таки саме у цій системі особа, яка вважається главою судової влади, лорд-канцлер Великої Британії, виконує одночасно функції міністра юстиції, спікера палати лордів і голови Верховного суду.

Хоч кожна правова система визнає, принаймні у законодавстві, незалежність судової влади від законодавчої і виконавчої влад, однак така незалежність на практиці ще не в усіх частинах нашого континенту стала справді дієвою і переконливою. Потреба у запровадженні заходів з метою гарантування незалежності судової влади піднімає досить широке коло питань стосовно різних аспектів статусу суддів - від призначення до навчання, оцінки професійної діяльності, просування по службі, переведення до іншого суду, дисциплінарних заходів тощо. Саме в такому контексті ми повинні дати оцінку ефективності й доречності внутрішніх і міжнародних норм у світлі зусиль, що були зроблені (більш-менш відкрито в Європі) іншими державними органами з метою обмеження цієї основної вимоги кожного суспільства, яке вважає себе цивілізованим.


2. Незалежність судової влади і її форми.


Перш за все слід зауважити, що не тільки судова влада в цілому, але також кожен суддя стикається з проблемою автономності. Тому ми можемо говорити про автономність і незалежність судової влади або про автономність і незалежність суддів. І справді, устрій країни повинен гарантувати не тільки незалежність судової влади від інших гілок влади та інших державних органів, але також незалежність судді від інших аспектів економічного і соціального життя в тому числі в межах судової системи.

Дедалі частіше піднімається питання “внутрішньої” незалежності у судовій владі. Зрозуміло, що застосування в межах судової влади ієрархічних норм, які застосовуються, наприклад, в органах виконавчої влади або в деяких із її підрозділів (військо, місцеве самоврядування, поліція, тощо) загрожуватиме судовій безсторонності і неупередженості. Як ми побачимо далі, одним із імовірних вирішень цієї проблеми може стати передача повноважень, якими зазвичай був наділений чільний представник виконавчої влади, іншому органу, наприклад, такому, як Вища рада суддів, чим досягається подвійний результат: Вища рада суддів забезпечує “зовнішню” незалежність судової влади (зокрема від інших державних органів) і захищає “внутрішню” незалежність судової влади (зокрема від своїх внутрішніх “керівників”).

Тут також варто згадати і вічну проблему незалежності судової влади від економічних і фінансових органів. Ла Фонте нарікав (“Тварини, хворі чумою”), що залежно від того, “будеш ти сером Джоном чи просто нікчемним Джеком, суд називатиме тебе білим або чорним”. Тут треба також згадати, що всюди або майже всюди у світі правила, що регулюють діяльність судової влади, забороняють суддям займатися підприємницькою діяльністю, бути членами ради директорів компанії тощо. І якраз з огляду на це судді повинні одержувати відповідну грошову винагороду, а також мати особливий (я би вжив навіть слово “привілейований”) статус, який би захищав їх від будь-якого зовнішнього впливу.

Іншою формою незалежності судової влади є незалежність від політичних партій; з одного боку, країни Центральної і Східної Європи, протидіючи традиції, яка змушувала суддів бути членами партії, що перебувала при владі, забороняють суддям бути членами якої б там не було партії; з другого ж боку, північноєвропейські країни і, зокрема, країни Загального права здебільшого вважають суддів звичайними громадянами, а отже такими, що не можуть бути позбавлені права належати до якоїсь із політичних організацій.

В інших країнах говорять про “компромісне” вирішення цієї проблеми. Наприклад, в Італії стаття 98 Конституції передбачає можливість для звичайного права обмежувати членство суддів в політичних партіях. Однак жодного разу таких законів так і не було ухвалено. А от “Етичний кодекс суддів”, схвалений Національною асоціацією італійських суддів вимагає від суддів, що належать до цієї асоціації (понад 90 % італійських суддів) “уникати будь-яких зв’язків з виконавчими органами влади, партіями або компаніями, які можуть чинити на них тиск під час виконання їх службових обов’язків або якось впливати на їх репутацію”. В будь-якому випадку є очевидним, що обмеження членства в політичних партіях або навіть накладення цілковитої заборони не вирішує проблеми. Уникати, а саме з цим погоджуються в Європі, означає для судді не брати активної участі в політичній діяльності.

Я хотів би також сказати кілька слів і про дві цілком нові форми незалежності.

По-перше, незалежність суддів від засобів масової інформації. Тенденція відображати діяльність судді, зокрема того, що розглядає кримінальну справу, у засобах масової інформації останнім часом набрала загрозливого характеру майже всюди у світі, але особливо у країнах Заходу: прикладом цього може стати ціла низка справ порушених проти визначних політичних фігур Італії, Франції та Іспанії, або великий галас, зчинений навколо висвітлення окремих питань (наприклад у справах актора О.Дж. Сімсона або боксера М.Тайсона у Сполучених Штатах). Існує ризик, що засоби масової інформації можуть впливати на суддю, особливо у тих випадках, коли суддя має намір зробити собі політичну кар’єру чи бути обраними до Вищої ради суддів.

Останньою формою незалежності, про яку я хотів би згадати, є незалежність від необізнаності. “Якщо суддя необізнаний, - каже Ла Фонте (“Мавпа, що несе реліквії), - то він є мантією, яка несе повагу”. Якщо ми хочемо, аби в мантію був одягнений суддя, якого поважають люди і який цілком вільний у прийнятті своїх рішень, то такий суддя повинен бути добре обізнаним з предметом, з котрим має справу. Високо кваліфікований і високо освічений суддя є більш незалежним суддею”.

З другого боку, ми не повинні забувати, що нині відповідно до Рекомендації R (94) 12 Комітету міністрів Ради Європи щодо незалежності, дієвості і ролі суддів навчання є невід’ємним правом європейського судді. Засада ІІІ-1.а цієї Рекомендації закликає до “забезпечення достатньою кількістю суддів і проходження ними відповідного практичного навчання в судах і, якщо можливо, в інших органах перед їх призначенням і під час їхньої діяльності на посаді судді. Таке навчання суддів відповідно до Рекомендації R (94) 12 Комітету міністрів Ради Європи щодо незалежності, дієвості і ролі суддів повинне бути безоплатним і давати суддям знання у галузі найновішого законодавства та судової практики. Якщо доцільно, таке навчання повинне включати навчальні поїздки до європейських і зарубіжних органів влади і судів”.


Незалежність прокуратури


Незалежний суддя не матиме досить судової незалежності, якщо суд, прокуратура чи орган влади, уповноважений здійснювати правосуддя хоча б у кримінальних справах, є незалежними не повністю.

Оскільки прокурори забезпечують рівність громадян перед законом, вони повинні виконувати свої обов’язки незалежно від політичних сил. Звідси випливає, що засада, яка полягає в тому, що судді підпорядковуються тільки закону, повинна в однаковій мірі стосуватися і прокурорів.

Досвід багатьох країн свідчить, що у випадках, пов’язаних з корупцією, дуже часто мали місце правопорушення, вчинені центрами економічної, фінансової і політичної влади. Ось чому виникає нагальна потреба проведення судом розслідування (і спрямовування судової політики) у напрямку, цілком незалежному від урядових структур. Нереальними є гарантії незалежності судової влади, коли з боку виконавчої влади залишається можливість здійснення контролю за прокурорами з метою запобігання виконання прокурорського розслідування.

Засади демократії і рівності громадян перед закон вимагають покарання за зловживання політичною владою. Саме з цієї причини навіть в країнах, де все ще існує зв’язок між виконавчою владою і судами, дедалі більше зусиль докладається для зменшення ролі такого зв’язку. У цьому відношенні варто зазначити, що стаття 18.2 Corpus Juris, передбачаючи покарання з метою захисту фінансових інтересів Європейського Союзу, постановляє, що Публічне міністерство Європи “є незалежним як від національних властей, так і від органів співтовариства”.


Інтернаціоналізація і транснаціоналізація засад незалежності судової влади: інструменти.


Друга половина століття, що минуло, побачила зростанням інтересу міжнародної громадськості до незалежності судової влади. Цей рух почався з ухваленої Асамблеєю Об’єднаних Націй у 1948 році Загальної декларації прав людини, яка у статті 10 передбачає, що при визначенні своїх цивільних прав і обов’язків або за будь-якого кримінального обвинувачення, висуненого проти особи, “кожен має право на незалежний і безсторонній судовий розгляд”. Така ж засада включена до Європейської конвенції з прав людини та основних свобод, що була підписана в Римі у 1950 році (стаття 6).

Численні конференції та з’їзди, організовані міжнародними асоціаціями і органами (в тому числі Міжнародною асоціацією суддів) доклали не мало зусиль для вивчення систем, що гарантують незалежність судової влади. Кілька обов’язкових до виконання декларацій на цю тему можна знайти у документах міжнародних з’їздів, конференцій та семінарів. У Європі й світі в обіг увійшли такі моделі і законодавчі засади, які дали можливість говорити не тільки про міжнародне право захисту незалежності судової влади, але також про транснаціональне право з цього ж питання. Я хотів би тут зауважити, що не обов’язково такі інструменти повинні бути зобов’язуючими (або зобов’язуючими до однієї і тієї ж міри): практичний досвід міжнародних об’єднань показує, наприклад, що “приватні” документи, такі як Загальна хартія судді, укладена Міжнародною асоціацією суддів, допомогла переконати політичні власті певних країн не запроваджувати заходів, які можуть обмежити незалежність судової влади.

Найважливіші результатами процесу інтернаціоналізації і транснаціоналізації, що ґрунтуються на засадах захисту прав людини, можна знайти в нижчеподаних інструментах:
Європейська конвенція з прав людини, 1950, про яку вже згадували;
Міжнародна конвенція з цивільних і політичних прав, 1966;
Основні засади незалежності судової влади, встановлені у 1985 році ООН, і Процедури їх ефективного запровадження (1989);
Статут судді у Європі, укладений і ухвалений у 1993 році Європейською асоціацією суддів - Регіональною групою Міжнародної асоціації суддів;
Рекомендація № R (94) 12 Комітету міністрів Ради Європи державам-учасницям з питань незалежності, дієвості та ролі суддів;
Резолюція про роль судової влади у правовій державі, ухвалена у Варшаві 4 квітня 1995 року міністрами, що брали участь у круглому столі міністрів юстиції країн Центральної і Східної Європи;
Європейська хартія про статус суддів, ухвалена Радою Європи в Страсбурзі 8-10 липня 1996 року;
Загальна хартія судді, одностайно ухвалена Центральним комітетом Міжнародної асоціації суддів на своєму засіданні в Тайбеї (Тайвань) 17 листопада 1999 року;
Резолюція Європейського парламенту щодо щорічного звіту про повагу до прав людини в Європейському Союзі (1998 і 1999) (11350/1999 - С5-0265/1999 - 1999/2001 (ІNІ), ухвалена 16 березня 2000 року (яка “рекомендує державам-членам гарантувати незалежність суддів і судів від виконавчої влади і забезпечити здійснення призначень у судовій владі не на політичній основі”);
“Хартія про основні права Європейського Союзу”, ухвалена в Ніцці 7 грудня 2000 року (в статті 47 “Право на дієвий захист і на справедливий судовий розгляд”, підпункт 2 відповідно до статті 6 Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод передбачає, що “Кожен має право на справедливий і відкритий розгляд упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом”).

Серед Основних засад незалежності судової влади, розроблених ООН у 1985 році, найголовнішими є такі:

“Незалежність судової влади гарантується державою і передбачається Конституцією або правом країни. Обов’язок уряду та інших закладів полягає в тому, аби поважати і забезпечувати незалежність судової влади.
Суд ухвалює рішення з питань, які він розглядає безсторонньо, на основі фактів і відповідно до закону, без жодних обмежень, недоречних впливів, спонук, тиску, погроз або втручання, прямого чи опосередкованого, з боку якої б то не було сторони і з якої б то не було причини.
Суд має юрисдикцію над всіма питаннями судового характеру і володіє винятковим повноваженням визначати, чи питання, подане на його розгляд, знаходиться у його компетенції відповідно до закону.
Не може бути якогось недоречного або самовільного втручання у судовий процес (…).
(…)
Засада незалежності суду надає право і вимагає від суду проведення чесного судового розгляду і поваги до прав сторін.
Обов’язком кожної держави-члена є забезпечення суду відповідними ресурсами з метою його належного функціонування.


Інтернаціоналізація і транснаціоналізація засад, які регулюють незалежність судів: загальні засади.


А тепер я спробую узагальнити всі найголовніші засади і найважливіші вимоги незалежної системи правосуддя:
<b>
Суд є незалежним органом. Він не може бути об’єктом тиску з боку інших органів влади. Прокурори мають такі ж законодавчі гарантії як і судді.
Судді і прокурори підпорядковуються тільки закону.
Особа перебуває на посаді судді і прокурора довічно або протягом строку, що забезпечує їх незалежність.
Судді і прокурори підбираються на конкурсній основі. Підбір і призначення суддів і прокурорів здійснюється відповідно до об’єктивних і прозорих критеріїв і на основі фахової кваліфікації відповідних осіб.
Не допускається якогось втручання з боку законодавчих або виконавчих органів влади під час підбору суддів і прокурорів.
Створюється Вища рада суддів, яка відповідає за призначення, покладення обов’язків, переведення до іншого суду, підвищення на посаді, дисциплінарні покарання і відповідні процедури, які застосовуються по відношенню до суддів і прокурорів. Такий орган складається з суддів і прокурорів або щонайменше складається з більшості суддів і прокурорів.
Судді і прокурори можуть бити переведені до іншого суду, можуть призупинити виконання своїх функцій або бути звільнені з посади за умов, передбачених законодавством і тільки у тому випадку, коли компетентні органи одержали результати дисциплінарного розслідування відповідно до встановленої процедури.
Дисциплінарний розгляд проводиться незалежною радою, у складі якої перебуває значна кількість суддів. Дисциплінарний розгляд у справі судді проводиться тільки відповідно до вже існуючого закону і до заздалегідь встановлених процедурних норм.
Судді і прокурори мають право на ефективне базове навчання і стажування на службі. Навчання суддів проводиться незалежним закладом (спеціально створеним для базового навчання суддів і/або стажування на службі) або таким незалежним органом, як Вища рада суддів, до складу якої входить значна кількість суддів.
Судді забезпечуються відповідними умовами праці.
Заробітна плата суддів і прокурорів встановлюється законом (але не адміністративним рішенням) і прив’язується до заробітної плати членів парламенту або міністрів. За жодних обставин така заробітна плата не знижується.
Судді і прокурори мають право на об’єднання. Робота в межах такого об’єднання визнається на офіційному рівні такою, що має однаковий статус зі звичайною роботою суддів.
</b>

Я змушений визнати, що жоден із згаданих вище інструментів і жодна з декларацій не містить всіх запропонованих мною правил, однак згадані міжнародні документи повинні нині читатися і тлумачаться як такі, що становлять частину структури “міжнародного і транснаціонального corpus juris (зводу законів) cтатусу суддів”. Ця система до певної міри вже застосовується на державному рівні у Європі. Прикладом є Конституція Італії: її текст, хоч і був написаний понад півстоліття тому (під кінець періоду диктатури в час громадянської війни), вже протягом 50 років дієво захищає незалежність судової влади.


Незалежність суду в країнах Центральної і Східної Європи.


Якщо ми зараз поглянемо на розвиток права в колишніх комуністичних країнах з точки зору незалежності судової влади, то обов’язково помітимо, що перехід до демократії не завжди включає повне прийняття доктрини Монтеск’є про розподіл гілок влади. На жаль вплив виконавчої влади у цій частині Європи, як правило, все ще досить відчутний. Покваплюся сказати, що цю ситуацію не можна пояснити лише браком демократичної традиції в низці конкретних країн. Це не стосується більшості держав, в яких демократія і демократичні свободи існувала до комуністичного режиму. До того ж досвід кількох країн Південної Європи (таких як Іспанія, Греція, Італія і Португалія) свідчить, що період диктатури може закінчуватися сильною “демократичною протидією” - запровадженням засад правової держави, включаючи засади цілковитої незалежності судової влади.

Існує також до певної міри негативний фактор, про який я хотів би також сказати, а саме - вплив систем Загального права на Центральну і Східну Європу після падіння Берлінської стіни. Без сумніву, ніхто не може заперечувати тієї ролі, яку відіграла у цій сфері Американська асоціація адвокатів (через Східно- і Центральноєвропейську ініціативу (CEELI)) або інші структури (такі як Фундація Сороса, наприклад): тут ми маємо на увазі створення навчальних центрів, проведення засідань і конференцій, тобто всі ті зусилля, що були спрямовані на забезпечення суддів необхідною інформацією і практичним навчанням.

Але також важко заперечити і те, що все це вилилося у спробу трансплантувати судові органи, а в більш широкому значенні слова певний тип менталітету у цілком відмінне правове середовище. Хоч я і ризикую здатися недалеким, наважуся сказати, що вирішення питання, хто повинен призначати не посаду суддів - робитиме це лорд-канцлер чи уряд ЇЇ величності королеви Англії, уряд Сполучених Штатів чи президент Сполучених Штатів - не дає підстав для занепокоєння в межах їхніх систем (хоч проблема, що виникла під час президентських виборів у Сполучених Штатах, коли і пан Буш, і пан Гор претендували на Білий дім, чітко показує, наскільки важливим є питання надійності судової системи, якщо її члени призначаються політичними партіями). Також у системах Загального права відсутній такий орган, як Вища рада суддів.

Ми також не повинні забувати про те, що англосаксонські системи, а до них англосаксонська культура, базувалася на глибоко ешелонованій віковій повазі до судової влади; тож з їхньої точки зору Вища рада суддів може розглядатися, радше, як загроза, а не захист незалежності судової влади.

Це аж ніяк не можна сказати про Південну Європу (яскравим прикладом є Італія), де такі органи, як Вища рада суддів створюються з метою захисту суду від ненаситних політиків. На мою думку, ситуація в країнах Східної Європи є ближчою до тієї, що склалася у Південній Європі. Ось чому зусилля, які докладаються Радою Європи після падіння Берлінської стіни з метою повного запровадження засад верховенства права в пострадянських країнах необхідно продовжувати і розвивати. І тому ми повинні лише вітати створення такого органу, як Консультативна рада суддів Європи. Цей новий орган обов’язково сприятиме широкому обмінові досвідом і допоможе переконати тих наших колег, що сумніваються в необхідності створення в межах європейських правових і юридичних систем (а особливо в її центральних і східних регіонах) Вищих рад суддів, котрі складатимуться переважно з суддів, обраних їх колегами. Такі ради матимуть достатньо повноважень для ухвалення постанов (на противагу наданню рекомендацій) з таких питань, як підбір кандидатів на посаду судді, практичне навчання, просування по службі, переведення до іншого суду і накладення дисциплінарних стягнень.


Повний коментар знаходиться тут:
http://maidan.org.ua/n/just/1056549967

Версія до друку // Редагувати // Стерти // URL: http://maidan.org.ua/static/mai/1056551861.html




Copyleft (C) maidan.org.ua - 2000-2016. Громадська організація Інформаційний центр "Майдан Моніторинг". E-mail news@maidan.org.ua