першановинистаттізахідцентрвостокпівденькримфорум пошукконтакти  

Михайло Свистович: “Реформатори” Конституції не прагнуть реальних змін у механізмі функціонування держави

додано: 08-04-2004 // // URL: http://maidan.org.ua/static/mai/1081396789.html
Версія до друку // Редагувати // Стерти

Ця стаття готувалася як виступ на організованому Харківською правозахисною групою 24 березня 2004 року у Києві науково-практичному семінарі “Конституційна реформа в Україні: експертний аналіз”, тому в ній немає аналізу недоліків законопроектів по внесенню змін до Конституції України №4105 (Мороза-Симоненка-Медведчука) та “Нашої України”. Ці питання фахово і докладно готували до розгляду провідні українські правознавці. Я ж розглянув реформу в іншому аспекті, намагаючись розкрити мотивацію “реформаторів”, заховану у їхніх законопроектах.

Вивчаючи численні проекти змін до Конституції, які народжувались в нас, починаючи з 2000 року, звертаючи увагу на 2 останні проекти (№4105 Мороза-Симоненка-Медведчука і проект “Нашої України”), мушу констатувати, що насправді жодна сторона не прагне досягти запронованими нею змінами ні демократизації, ні створення громадянського суспільства, ні покращення ефективності механізму функціонування держави.

Метою обох законопроектів є забезпечення власних політичних інтересів, продиктованих ситуативними обставинами, що склалися на сьогоднішній день напередодні президентських виборів. Рейтинги майбутніх кандидатів у президенти, химерні політичні розклади в головах, думки про власне політичне майбутнє, особисті стосунки, а не прагнення щось змінити керують розробниками цих проектів.

І навіть якщо припустити, що все це робиться для того, щоб отримати до своїх рук механізми впливу на керування державними процесами і скористатися ними для покращення життя українського народу, це аж ніяк не скасовує моїх попередніх слів.

На жаль, всі без винятку наші політики ліві і праві, не позбулися рудиментів радянського минулого, коли все вирішувалося на макрорівні. Я – економіст, а не юрист, тому наведу економічну аналогію. Як колись вирішувалось у Держплані вузьким колом обмежених людей, скільки, хто і що саме має виробляти та споживати, так і тепер в головах наших політиків живе ілюзія, що достатньо зібратися разом кільком “фаршованим мозкам”, провести мозковий штурм і прийняти геніальне рішення, яке докорінно змінить все наше життя. І ніхто не розуміє, що головним чином функціонування державного механізму та суспільні взаємостосунки відбуваються на мікрорівні, де неможливо регулювати кожен крок, і де надзвичайно велику роль відіграє суб’єктивний людський чинник. І це стосується не лише економіки.

Якщо говорити про демократію, то початки її лежать в Давній Греції, і основні філософські обґрунтування принципів державного функціонування, розроблені тоді, дотичні й по сьогодні.

І саме філософські основи політичного мислення кажуть, що політична реформа в Україні не призведе до демократизації суспільства, а радше зупинить цей процес — хто зна як надовго.

Грецькі філософи розрізняли три способи, у які людина відноситься до цього світу: теорія, практика та техніка. Для першої є необхідними чесноти розуму, знання та мудрості, для другої – моральні чесноти справедливості, сміливості та самоконтролю, для третьої – ремісничі навички. Один з головним лобістів внесення змін до Конституції Олександр Мороз любить повторювати, що “теперішня система влади і святого на посаді президента змусить відростити роги”, чим правильно підтверджує, що політика це є щось причетне насамперед до сфери практики. Інакше в політичному дискурсі не було би місця поняттю моралі. А питання моралі, за грецькими філософами, мають стосунок лише до сфери практики. А там де практика, там завжди є і будуть зумовлені людським чинником помилки та зловживання.

І з огляду саме на практику сьогодні вносити будь-які зміни до Конституції просто безглуздо, бо, як не виконується зараз діюча Конституція, з таким саме успіхом не виконуватиметься і наступна. Який сенс, наприклад, у тому, що в Конституції записано “цензура заборонена”, коли практично всі ЗМІ живуть за темниками? Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб, але моя дружина вже другий місяць чекає від Управління у справах преси та інформації КОДА відповіді на заяву про реєстрацію газети, хоча така відповідь щодо реєстрації чи відмови у ній має бути надана протягом місяця. І на особистому прийомі заступник начальника управління не може пояснити своїх дій та лише відводить очі, оскільки порушень у заяві знайти не може. Ніхто не може бути підданий катуванню, а вони відбуваються щоденно у всіх райвідділах міліції. Спробуйте послатися на Конституцію при затриманні, і Вам пояснять різницю між нею та правом гумової палиці. Громадяни України мають право на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації, але зареєструвати громадську організацію. яка не подобається місцевій владі, майже неможливо. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується, але суд відмовить Вам у прийнятті скарги чи позовної заяви, якщо там не будуть вказані статті ЦПК.

То навіщо міняти Конституцію, якщо ми не навчилися виконувати діючу? Ці часто повторювані депутатами з фракції України слова чомусь змінилися проектом змін до Конституції, що ще раз свідчить про превалювання політичних інтересів над бажанням дійсно щось змінити в Основному законі, оскільки цей проект після таких слів є верхом нещирості.

Ще більшою нещирістю відзначаються ініціатори зміни до Конституції, зокрема Олександр Мороз, який постійно посилається на європейський досвід.

Немає нічого страшного у парламентській формі правління, хоча ми знаємо випадки існування демократії і в президентських (хоч і не в Європі), і в президентсько-парламентських і в суто парламентських республіках чи конституційних монархіях. Але диявол зачаївся у деталях. Тобто у шляху впровадження цієї шляхетної ідеї. І усі шляхи, що поки що пропонуються на рівні проектів, виглядають, як на мене, хибними. Узагальнено вони є хибними, бо намагаються підмінити еволюційний шлях розвитку парламентаризму революційним або адміністративним, а також тому, що виключають перспективне планування.

Якщо відкинути країни колишнього соцтабору (хоча і з ними вийде практично теж саме) та взяти за взірець європейські країни з тривалою демократичними традиціями, то більш-менш подібні до виписаної у проекті Мороза-Симоненка-Медведчука форми правління мають лише Франція та Фінляндія. У решті держав голова держави має суто представницькі функції і в більшості з них навіть не обирається загальнонародним голосуванням. Якщо вже тупо слідувати за Європою, то я б запропонував пану Морозу розпочати з виборчого законодавства, і завтра жоден би з членів його партії включно з ним самим не потрапив би до парламенту. Адже тільки в нашому виборчому законодавстві детально прописані, наприклад, механізми підрахунку бюлетенів, а також величезна роль у формуванні виборчих комісій відводиться самим суб’єктам виборчого процесу.

В більшості європейських країн виборчі комісії аж до аналогу нашого ЦВК формуються з представників державної служби, а в багатьох суб’єкти виборчого процесу там навіть не представлені. Наприклад, у Великій Британії, Франції, Італії функції центральних виборчих органів виконують міністерства внутрішніх справ. Чи готовий Олександр Мороз зробити рішучий крок в напрямку європейської демократії та довірити контроль за виборами Миколі Білоконю?

У Німеччині та Австрії члени партій входять до виборчої комісії найвищого рівня, однак головну роль там виконують представнику уряду, а очолюють цей орган відповідно голова статуправління та міністр внутрішніх справ. Окружні комісії, куди також входять представники партій, очолюють представники місцевої адміністрації.

В США (знову вийду поза межі Європи) взагалі немає федеральних органів керівництва виборчим процесом, а вся підготовка до виборів ведеться органами штатів, причому лише в окремих є виборчі комісії, а в більшості загальне керівництво виборчим процесом знаходиться в руках секретаря штату.

Для сміху наведу приклад Індії, де аналог нашого ЦВК складається з однієї людини.

У Великій Британії та Канаді немає окружних комісій, їх функції виконуються одноосібно “уповноваженим по виборах”. Цими уповноваженими у Великій Британії, наприклад, є шерифи графств і мери міст.

У Франції та Італії виборчі комісії складаються з місцевих чиновників, суддів та депутатів місцевих органів влади.

Дільничні комісії ж у переважній більшості країн складаються виключно з представників місцевих адміністрацій.

Навряд чи “прихильнику європейського досвіду” Морозу відомі кожному європейському політику такі терміни як виборча квота, правила найбільшої виборчої цифри, найбільшої середньої, найбільшого залишку, спосіб д’Ондта чи спосіб Сан-Лагюе, однак він не може не знати, що Європі не поширена пропорційна система з загальнодержавним багатомандатним виборчим округом, натомість є зв’язані, напівзв’язані та вільні окружні виборчі партійні списки де люди голосують не лише за партію, але й за кандидата. А у Швейцарії є таке слово як панашаж, яке більшість наших прихильників європейської моделі системи влади, напевно, не зможуть навіть правильно виговорити. Давайте візьмемо за основу виборчу систему будь-якої європейської країни традиційної демократії, і завтра ми про демократію в Україні зможемо забути. Це про зв’язок теорії з практикою.

Чому б проштовхувачам реформи не взяти до уваги досвід такої європейської країни як Фінляндія, яка, у порівнянні з багатьма європейськими країнами, не має великого досвіду існування демократії? Там для змін до Конституції потрібен подвійний вотум з перенесенням через вибори, тобто рішення про зміни Конституції приймається двічі, але друге голосування відбувається лише після того, як обраний новий склад парламенту. Якщо ці зміни дійсно необхідні, то вони будуть прийняті, якщо ж вони стали інструментом сьогочасних інтересів політики, новий парламент їх просто відкине. Чому б не скористатися досвідом Данії, Ірландії і особливо Швейцарії, на яку часто посилаються наші ліві як на взірець демократії. В цих країнах будь-які зміни до Конституції мають затверджуватися на загальнонародному референдумі.

І взагалі існування так званої європейської моделі Конституції є не більше ніж міфом, оскільки в різних країнах є абсолютно різні Конституції, які складаються як з одного документу, так і з різних актів. Прийнятих у різний час, як, наприклад, у Фінляндії чи ще одному зразку для трибунних виступів соціалістів – Швеції. А у Великій Британії Конституції зовсім немає, і її функцію там виконують сукупність не лише законів, але й судових прецедентів і навіть звичаїв (так званих “конвенційних норм”). І ці законодавчі акти змінюються у тому ж порядку, що й інші закони, тобто простою, а не кваліфікованою більшістю парламенту. А ще (о жах!) в Конституціях і навіть законах деяких європейських країн (наприклад, Італії, Великої Британії) повноваження уряду не визначені взагалі.

Якщо уважно дослідити Конституції держав Європи, то можна відшукати такий перл як абсолютне або резолютивне вето, яке монархи Великої Британії, Нідерландів, Бельгії, Данії можуть накласти на будь-який закон, і парламент не має права приймати його знову, хай навіть і 100% депутатів проголосують “за”. Уявіть собі, як в Україні діяв би подібний європейський механізм? А в зазначених країнах він нікому не заважає, бо там монархи – не кучми. Своїм правом не зловживають. Практика, традиції...

А ще саме практикою і традиціями (навіть не законами, не те що Конституцією) регулюються у європейських державах стосунки між більшістю та меншістю, позицією та опозицією, і в жодному законі ці поняття не прописані, і в жодному європейському парламенті ніхто не зобов’язаний творити ніякої коаліції. Коаліції творяться, бо того вимагає життя, а не Конституція. Практика вимагає. Не буде коаліції – парламент не зможе продуктивно працювати.

Хоча буває і уряд меншості. І навіть працює, якщо ті, хто не входить у меншість, одного дня не домовляться й не оголосять тому уряду вотуму недовіри.

Давайте згідно європейської традиції однієї країни зробимо з нашого президента англійську королеву. І подивимось, як функціонуватиме тоді парламентська республіка. Адже англійська королева, якщо тупо слідувати букві англійського законодавства може сама, на свій розсуд без пропозицій і затвердження з боку парламенту призначити прем’єр-міністра, якщо жодна з партій не посіла після виборів більшості місць у палаті громад (нижня палата парламенту). І навіть якщо прибіжать до неї лідери двох партій, що разом мають хоч дві третини, хоч три чверті місць з криком “Ми – коаліція”, королева може монаршим перстом вказати їм на двері, призначивши прем’єром лідера третьої партії, яка має у палаті громад мізер представників. Однак ніколи королева так не вчинить. Бо вона – не Кучма. І ще тому, що є така штука як вотум недовіри, дуже реальний з боку парламенту щодо уряду у випадку вибриків з боку королеви. В Україні ж запросто у такій ситуації президент призначить уряд меншості, а вотуму недовіри запобігатимуть такі непарламентські сили як податкова інспекція, прокуратура, міліція і навіть така на перший погляд непричетна до великої політики мирна установа як санепідемстанція. От і вийде, що при тих самих законах королева Великої Британії царствує, але не править, а в нас взагалі не згаданий у Конституції якийсь голова президентської адміністрації правитиме із завзяттям жокея на іподромі.

А ще в Європі уряди часто йдуть у відставку навіть без проголошення їм вотуму недовіри, хоча це не прописано в жодному законодавчому акті. Для цього достатньо, щоби уряд просто побачив, що користується підтримкою меншості депутатів. Це стається, наприклад, коли одна чи кілька партій “більшості” заявляє про свій вихід з коаліції. Причому форма цієї заявки ніяк не регламентується – чи то завірена печаткою писулька, чи то усна заява лідера партії. І саме цікаво, що лідер ніколи не зманіпулює волею партії, а голова уряду не перевірятиме в партійних ЦК достовірність його заяви щодо рішення про вихід. В нас би уряд в такому випадку не зважав на подібні маневри. Адже більшість законів і так би проходило через ситуативну підтримку, а на окремі, хай і важливі, можна було б і начхати, звинувативши парламент у деструктивності.

Цікаво, чи багато “реформаторів” прізвища президентів Німеччини та Італії? Навряд чи. Бо, окрім вузького кола дипломатів, ці прізвища нікого не цікавлять. Всім здається, що їх носії нічого не вирішують. А не вирішують вони лише тому, що не здогадуються виписати собі з української АП гідного консультанта, який би пояснив їм, як, маючи здавалося б невеликі повноваження, можна всю країну тримати за, гм..., руки. Так, федеральний президент Німеччини має право сам висувати кандидатуру на канцлера, а якщо більшість депутатів парламенту (бундестагу) за неї не голосує, то висувати інші кандидатури й голосувати за них бундестаг може тільки протягом 14 днів. Якщо ж за ці два тижні нікого не оберуть – протягом 7 днів президент отримує функції “бєспрєдєльщіка”: захоче – призначить канцлером того, хто набрав відносну більшість, а захоче – розпустить той бундестаг. Чи так складно провернути таку виставу в Україні за допомогою вже згаданих силових та “мирних” структур, а також обіцянок, грошей, шантажу компроматом та інших батогів і пряників? Адже варто пригальмувати бундестаг лише на 14 днів, а далі – своя рука владика. А президенту Італії ще краще. Він може пропихати свою кандидатуру до упора, але чомусь не робить цього, а проводить не передбачені жодним законом консультації з лідерами фракцій та виносить на затвердження ту кандидатуру, яку йому представить жодним чином законодавчо не оформлена більшість.

Я вже мовчу про розпуск парламенту. Наші реформатори у своїх проектах ретельно намагаються виписати підстави розпуску Верховної Ради. А у Великій Британії це робить монарх на пропозицію прем’єр-міністра. Причому останній має право запропонувати коронованій особі здійснити це “святотатство” без будь-яких підстав, навіть, якщо парламент вчасно і дружно голосує за всі підряд закони, подані урядом . І саме цікаво, що монарх завжди пропозицію прем’єра про розпуск задовольняє. І навіть не цікавиться причинами. Знов “клята” практика... У Німеччині канцлер також може “домовитися” з президентом про розпуск бундестагу, якщо той не висловив йому довіри (не плутати з вотумом недовіри). Правда, бундестаг може вберегтися, обравши абсолютною більшістю голосів нового канцлера.

Отже, європейської моделі державного управління насправді не існує. І всі розмови про це реформаторів – не більше ніж словоблуддя. А намагання прописати всі деталі у Конституції приречені на провал, оскільки, по-перше, це неможливо, по-друге, на другий день виявляться різночитання та неузгодження, по-третє, в цьому немає сенсу, якщо ніхто цієї ідеалізації не дотримується. Справжня європейська модель ґрунтується на головних принципах, все решта – практика, до якої мудрі давні греки віднесли політику.

Я взагалі вважаю, що після давніх греків ніхто (ну хіба що трошки давні римляни) нічого радикально нового не вигадав, а лише деталізував й удосконалив їхні відкриття та досягнення. Однак, якщо панове чи товариші реформатори не вірять, то можу їх послати до відомого їм з вищих партійних шкіл постулату: “Критерієм істини є суспільна практика”.

Якби моя воля, то насамперед я б змінив би у Конституції неможливі для виконання декларативні і нереальні до виконання права, такі як ст. 43 (право на працю), ст. 47 (житло), ст. 48 (достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї), ст. 49 (охорона здоров’я), ст. 53 (освіта). Зважаючи на це як ці права викладені, якби в Україні була нормальна судова система, то на підставі ст. 56 громадяни б за рік зробили державу банкрутом, оскільки жодного бюджету не вистачило б, щоб задовольнити всі їхні законні і гарантовані Конституцією вимоги (ст. 56 Конституції України: “Кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень”).

Однак на це ніхто не піде, оскільки подібний крок для будь-якої політичної сили означатиме зникнення її з політичної арени. Тому я говоритиму про більш реальні речі.

Якщо міняти щось у формі правління, то починати треба знизу. Натомість обидва проекти (Мороза-Симоненка-Медведчука та “Нашої України”) вовтузяться лише навколо перерозподілу повноважень між президентом, Верховною Радою та урядом.

На мою думку, для початку потрібно скасувати купу підзаконних актів, які на практиці в нас мають більшу силу аніж самі закони. А потім змінити законодавство (не Конституцію), детально прописавши в ньому механізми виконання законів та притягнення до відповідальності за їх невиконання, вносячи зміни до Конституції по мірі внесення змін до законодавства.

Насамперед необхідно подбати про судову гілку влади, зробивши її справді незалежною й прибравши всі можливості для інших гілок влади прямо чи не прямо впливати на судову гілку, а також детально прописати механізм виконання судових рішень. До Конституції ж слід було внести кілька статей та доповнень до статей, вже існуючих. Наприклад, гарантована Конституцією гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами не забезпечується, тому слід доповнити цю статтю про неможливість проводити судовий процес без фіксування його технічними засобами (такі витрати наш “найбільш зростаючий у Європі в своїй доходній частині” бюджет витримає) та нечинність рішення суду, прийнятого під час “нефіксованого” процесу. Також туди слід внести право сторін користуватися технічними засобами фіксування процесу, негайно після судового засідання отримати оплачену коштом сторони копію фіксації судового засідання, зроблену у присутності замовника (а в законі прописати детальний механізм, як у виборчому законодавстві), не скасовуючи при цьому обов’язку суду фіксувати процес. Слід також внести туди право представникам ЗМІ бути присутніми на судовому засіданні без дозволу на це судді.

Кілька статей Конституції слід було б відвести суду присяжних засідателів, ввівши цей інститут як обов’язковий і зазначити у Конституції, що суд не може відбуватися без участі присяжних засідателів, якщо цією участі вимагає хоча б одна сторона процесу. Країну слід розділити на судові округи, визначивши у кожному кількість присяжних (наприклад, 120), зазначивши прямо у Конституції, що судові засідання проводяться за участі 12 обраних народом присяжних, участь яких у судовому засіданні визначається шляхом жеребкування з-поміж усіх присяжних судового округу при обов’язковій присутності сторін процесу під час цього жеребкування.

Також слід було б зробити судову гілку влади незалежною від законодавчої і залежною від народу, для чого ввести виборність суддів раз на 5 років (розвести ці вибори у часі з виборами народних та місцевих депутатів і сумістити з виборами присяжних засідателів) та скасувати призначення їх Верховною Радою та президентом, як на 10 років (пропозиція проекту М-С-М), так і на довічно (пропозиція НУ).

Зараз же судді залежні від всіх і вся. Наприклад, від місцевої влади, яка надає суддям квартири, ремонтує приміщення судів (буває і гірше, коли ремонт робить якийсь заможний позивач чи відповідач). І не допомагає те, що Закон зобов’язує надавати ці квартири. В маленьких містах і селищах у влади завжди є відповідь, що житло ось уже надцять років не будується і нерозподіленого житлового фонду немає (а суддя Київського апеляційного суду Юрій Василенко отримав свого часу відповідь про відсутність нерозподіленого житлового фонду у Києві, де житлове будівництво ведеться та ще й з яким розмахом). Та й квартира від квартири різниться. Що таке двокімнатна квартира у Бортничах, і що таке на Липках?

Та що там казати, коли сам голова Верховного Суду України Василь Маляренко відкритим текстом з газетних шпальт радить судам дружити з місцевими адміністраціями. Про яку незалежність суду може йтись? І чи захищатиме такий суд права простого громадянина перед місцевими чиновниками?

Судді, до яких громадяни звертаються у випадку невиплати їм зарплати, самі часто належні їм кошти недоотримують. Нині держава має борг хоч по одній виплаті ледь не перед кожним суддею. А ще цікава система нарахування коштів суддям, особливо, коли вона встановлюється указами президента з грифом “не для друку”. Ну справжня тобі “незалежна” гілка влади...

Залежність судової влади від виконавчої криється не в Конституційних деклараціях, а в малесеньких “диявольських” деталях. Як, наприклад, призначення голів та заступників голів судів. Це лиш на перший погляд, здається, що ці люди – перші серед рівних і мають від своїх посад лише клопіт. Насправді, окрім клопоту, вони ще й мають неабиякий вплив на своїх колег. Не маючи можливості прямо впливати на рішення жодного судді, голова суду має для цього безліч опосередкованих важелів. Голови суддів (а у їх відсутність – заступники), розподіляючи справи, можуть створити для будь-якого судді ситуацію, коли той просто не вкладеться у терміни їх розгляду. А потім написати на нього подання про притягнення до судової відповідальності. Голова розподіляє квартири і звання, самочинно встановлює надбавки до зарплат, якими може на свій розсуд варіювати від 10 до 60%. Відповідно виконавча влада в особі президента має чудову нагоду зробити будь-який суд слухняним виконавцем своєї волі.

Взагалі для незалежності суддів потрібно заборонити будь-кому надавати судам (а судам приймати) “благодійну” допомогу у вигляді грошей, робіт чи послуг. Державну судову адміністрацію слід ліквідувати, а кошти перераховувати прямо з бюджетних рахунків на рахунки судів з встановленням кримінальної відповідальності за затримку. Суддям же квартир не надавати, а перераховувати кожному на спеціальний рахунок суму коштів, пропорційно кількості членів його родини. І хай суддя сам вирішує, що йому придбавати: двокімнатну квартиру на Липках чи особняк у віддаленому провінційному містечку. А щоб суддя ці кошти не пропив (жарти-жартами, а алкоголізм серед суддів – поширене явище), обумовити у банківському законодавстві використання коштів з цих рахунків лише для купівлі житла.

Голів же судів та їх заступників слід обирати, а не призначати. І це варто зазначити в Конституції. Обирати усім складом суду, наприклад, на 2 роки. А можна і всенародно на років чотири-п’ять.

Забезпечення реальної незалежності судів та їх відповідальності перед народом за свої вчинки – ось про що насамперед мають думати “реформатори”, якщо не хочуть, щоб у якоїсь там посадової особи якоїсь там гілки влади росли роги. Адже призначення саме судової гілки влади обламувати ці нарости рогоносцям всіх рівнів.

Зовсім не турбує розробників обох проектів місцеве самоврядування, хоча саме воно є насправді основою громадянського суспільства і демократії. І саме зміни в цьому напрямку потрібно починати раніше, ніж перерозподіл повноважень між президентом, Верховною Радою та урядом.

Зараз в Україні самоврядування підміняється або свавіллям державних адміністрацій, або самоуправством обраних народом місцевих органів влади, а саме джерело влади – народ, від самоврядування усунутий. Як на мене, такий інститут як державна адміністрація має бути не лише змінений на кшталт виборності губернаторів, а й взагалі скасований. Бо нелогічно виглядає існування державних адміністрацій та право органів місцевого самоврядування створювати свої виконавчі структури, оскільки, в разі повної реалізації цього права вони дублюватимуть один одного. А оплачувати цю подвійну роботу будемо ми з вами, платники податків.

Подібної до України державної адміністрації, яка б пронизувала всі рівні – від обласного до районного, немає в жодній європейській країні. А існування адміністрацій у містах (Київ і Севастополь) взагалі не має аналогів в країнах розвинутої демократії.

Хіба що в Німеччині, окрім Баварії, на окружному рівні не існує виборних органів влади, а виконавчі функції здійснює призначений земельним урядом регірунс-президент. Однак вже на повітовому рівні широку владу мають виборні збори (крейзтаг) та їх виконавчі органи (у більшості земель вони звуться ландрати). В інших же країнах державної адміністрації на місцевому рівні або взагалі не існує (Велика Британія) або їй відводяться функції нагляду за виконанням законів та витрачанням коштів. До того ж спірні питання вирішуються в суді, а не розчерком чиновницького пера. Такі функції мають, наприклад, комісар республіки у Франції та урядові комісари (на рівні областей) й префекти (на рівні комун) в Італії. В Україні також слід було б ввести таку систему або поновивши вже діючий колись інститут представників президента, або запровадивши представників уряду. Виконавчі ж функції чудово можуть виконувати виконавчі органи, утворені виборними органами місцевого самоврядування. Так і зараз є в містах (за винятком Києва і Севастополя) чи селищах, і ніхто від відсутності в них державних адміністрацій не страждає (правда, й не тішиться в більшості випадків).

Слід зазначити, що за час незалежності Україна жил і без державних адміністрацій і навіть без представників президента і нічого страшного не відбувалося, а запровадження інституту державної адміністрації ніяк не покращило механізм функціонування держави.

Скасування державних адміністрацій не є панацеєю, оскільки часто виборні місцеві органи влади розуміють самоврядування як самоуправство. Для прикладу наведу записані мною на диктофон слова Бучанського селищного голови (Буча – найбільше в Україні селище, в якому проживає 27 тис. мешканців) Анатолія Федорука: “В нас самоврядування. Що хочемо – те і робимо”.

Йшлося про претензії членів територіальної громади до селищної ради щодо порядку надання земельних ділянок під індивідуальне житлове будівництво, які надаються в селищі поза будь-якою чергою, без будь-якого прописаного порядку винесення на голосування проектів рішень (черговість розгляду заяв вирішує на власний розсуд комісія селищної ради за поданням головою або виконавчим комітетом цих проектів). Це призводить до того, що одні члени територіальної громади роками, а то й десятиліттями чекають розгляду своїх заяв про виділення їм земельної ділянки, тоді як земельні ділянки надаються не членам територіальної громади або інші члени цієї громади (особливо депутати селищної ради) за цей час отримують по2-3 таких ділянки й нерідко тут же продають їх відразу після отримання.

На вимогу членів територіальної громади, підтриманою народним депутатом України Євгеном Жовтяком, ознайомитися з протоколами сесій селищної ради щодо надання земельних ділянок та іншими документами “народної влади” з цього питання, селищний голова спочатку звинувачує народного депутата в передачі ним своїх прав іншим особам. А коли Є. Жовтяк пояснив, що він нікому своїх повноважень не передавав, а, лише згідно Закону України “Про статус народного депутата України” просить його “здійснити певні дії”, спрямовані на виконання Земельного Кодексу та Законів України “Про місцеве самоврядування в Україні” і “Про звернення громадян”, А. Федорук із запізненням (довго, мабуть, думав) “народив” ось такий “шедевр” бюрократичної епістолярщини: “Матеріали, попередні процесуальні документи, інші папери, зокрема і протоколи засідань (на відміну від рішень, що були прийняті на цих засіданнях) не мають загальнообов’язкового характеру, не є ні персональними, ні жодним іншим чином нормативно-правовими документами, і не породжують ніяких правових наслідків. Крім того, Закон України “Про статус депутатів місцевих рад” вказує на диспозитивний мандат цих депутатів, які не несуть відповідальності за результати голосувань та ті думки, що були ними виказані під час обговорення будь-яких питань за виключенням випадків дифамації. На цей момент відомості про судові справи з цього приводу у нашій раді відсутні. Стосовно згаданих протоколів через відсутність в них нормативно-правового характеру та пряму законодавчу заборону на відповідальність депутатів за результати голосувань та їх попереднього обговорення, ми, на жаль, не маємо прав вдатися до дій, яких Ви вимагаєте від нас в своїх зверненнях №183 та №193. Запевняємо Вас у нашій готовності виконати будь-які законі дії, про які йшла або буде йти мова у Ваших депутатських зверненнях. Просимо у Вас вибачення з затримку відповіді”.

Мабуть, зайвим буде писати, що ніяких документів представникам джерела влади, які не висували звинувачень місцевим депутатам і не ставили під сумнів ні їх “диспозиції”, ні відсутність “дифамації”, а просто хотіли перевірити роботу своїх слуг, якими є депутати селищної ради.

А як розуміє Бучанський селищний голова (на жаль, не тільки він) місцеве самоврядування, яскраво видно у його відповіді на чергове звернення Є. Жовтяка: “Бучанська селищна рада, детально розглянувши Ваше депутатське звернення за №265 від 28.01.2004р. про надання членам “Бучанської спілки споживачів” та Ірпінського відділення ВГО “Громадський контроль” можливості ознайомитись із всіма необхідними документами щодо перевірки виділення земельних ділянок (в т.ч. і протоколами Бучанської селищної ради) для перевірки законності виділення земельних ділянок в селищі Буча, повідомляє, що Конституція України визнає право за територіальною громадою та органами місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, що цілком узгоджується з положеннями пункту 2 статті 4 Європейської Хартії місцевого самоврядування, відповідно до якого місцева влада в межах закону має повне право вирішувати будь-яке питання, що не вилучено із сфери її компетенції і вирішення якого не доручено жодному іншого органу. Конституція України, Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” не надають ніяким органам, окрім самої Ради (за винятком судових), права на скасування рішень органів місцевого самоврядування. Тому членам “Бучанської спілки споживачів”, Ірпінському відділенню ВГО “Громадський контроль” та всім іншим громадянам Бучанська селищна рада не знаходить підстав для ознайомлення з метою перевірки на законність актів Бучанської селищної ради, тим більше невідомо, чи установленими документами передбачено право членам “Бучанської спілки споживачів” та Ірпінському відділенню ВГО “Громадський контроль” перевіряти дані документи. Згідно Законів України “Про місцеве самоврядування”, “Про звернення громадян”, “Земельного Кодексу України” та інших законів України, всі бажаючі, які хочуть детально знати все про роботу Бучанської селищної ради, відповідно до пункту 16 статті 46 Законів України “Про місцеве самоврядування в Україні” можуть бути присутніми на сесіях Бучанської селищної ради, які проводяться гласно”.

Ну і закінчується цей черговий “шедевр” традиційно: “Запевняємо Вас у нашій готовності виконати будь-які законі дії, про які йшла або буде йти мова у Ваших депутатських зверненнях”.

Ця історія тягнеться вже з 8 серпня 2003 року. І можна сто разів доводити пану Федоруку з Законом “Про місцеве самоврядування в Україні” в руках, що члени “Бучанської спілки споживачів” та Ірпінського відділення ВГО “Громадський контроль” саме і є членами територіальної громади, за якою “Конституція України визнає право... самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України” , а ні в Земельному Кодексі, ні в Законі “Про звернення громадян”, на відміну пункту 16 статті 46 Законів України “Про місцеве самоврядування в Україні”, взагалі жодним словом не згадується про право громадян бути присутніми на сесії місцевої ради. Там лише говориться, що “Сесії ради проводяться гласно”, а що таке “гласно” не розшифровується. А Ви спробуйте потрапити, наприклад, як член територіальної громади, на сесію Київської міської ради. Так отож... До речі, своє право бути присутніми на сесіях Бучанської селищної ради члени місцевої територіальної громади здобули у боротьбі. Був час, коли їх туди не пускали. Але й присутність на сесії небагато дає. Проекти рішень не зачитуються у повному обсязі і роздаються лише депутатам, тож небагато взнаєш навіть будучи присутнім. Що там казати, якщо навіть прокурор Ірпеня своєрідно розуміє ст. 18 Закону України “Про звернення громадян”, де написано, що “Громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб, має право: особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви; знайомитися з матеріалами перевірки; подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає заяву чи скаргу; бути присутнім при розгляді заяви чи скарги...”, прямим текстом каже громадянину на його прохання запросити на розгляд скарги, що не зобов’язаний цього робити, оскільки ніде не написано, що він повинен повідомляти громадянина про час та місце розгляду скарги.

І таких випадків я можу навести навіть не десятки, а сотні. Однак народних обранців це не пече. Їм у наданні земельної ділянки не відмовлять. І не змусять чекати роками. І на розгляд скарги запросять, от тільки навряд чи вони за браком часу (без іронії – прим. Авт.) приїдуть. Їх більше цікавить розподіл повноважень між Президентом та парламентом і урядом. А от “маленького українця”, голосу якого так прагнуть на виборах всі політичні сили, якось більше цікавлять місцеві проблеми ніж те, хто призначатиме міністра закордонних справ.

Для того, щоб місцеве самоврядування не підмінялося самоуправством обраних місцевих органів влади, слід, по-перше, забезпечити справедливе обрання цих органів, для чого вивести виборчий процес на місцях з-під будь-якого впливу місцевих органів влади та надати можливість оскаржувати підсумки виборів не лише у місцевому, але й в Апеляційному та Верховному Судах. Місцеві вибори слід розвести у часі з виборами народних депутатів України, суддів та присяжних засідателів. А також прописати в Конституції права членів територіальної громади контролювати місцеві органи влади та брати участь у місцевому самоврядуванні. Для цього слід забрати зі ст. 140 Конституції України в місцевих рад право “дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, квартальні та інші органи самоорганізації населення...” І надати в цій же статті право громадянам створювати ці органи без будь-чийого дозволу. На те воно і самоврядування, що урядують люди самі.

Також до Конституції слід внести право членів територіальної громади на контроль за своїми обранцями. Наприклад, записати, що будь-який член територіальної громади може на протязі певного періоду з часу подання ним відповідної заяви ознайомитися з будь-яким документом місцевого органу влади. І, якщо вже піклуватися про кошти місцевого бюджету, то можна записати (це вже, звичайно, не у Конституції, а в Законі), що час і місце ознайомлення визначений відповідальним за це працівник виконавчого органу влади повинен написати громадянину й завірити штампом на копії його заяви на протязі, наприклад, 5-ти робочих днів при особистому зверненні громадянина за інформацією про розгляд його заяви. А також заборонити розгляд цієї заяви на протязі цих 5-ти днів, якщо громадянин не був повідомлений про час і місце її розгляду отим самим підписом та штампом відповідального працівника. Якщо вже не з’явився громадянин у ці 5 днів за повідомленням – його проблеми.

Непогано було б записати прямо до Конституції, що всі до одного нормативні акти місцевої влади і навіть внутрішні розпорядження щодо витрачання коштів місцевого бюджету є нечинними, поки вони не надруковані у повному обсязі в інформаційному бюлетені, який поширюються на території діяльності цього органу влади, має передплату, вільний продаж та підшивка якого є у місцевих публічних бібліотеках та в доступному кожному громадянинові місці у приміщенні цього органу влади. Звичайно, що такий друк та доставка цього бюлетеню бібліотекам мають забезпечуватись за рахунок місцевого бюджету, що, до речі не забиратиме багато коштів, не так вже й багато насправді тих актів. Набагато дорожче коштує потім членам територіальної громади коштує прийняття неправомірних рішень, які неможливо оскаржити через відсутність інформації про їх прийняття. Зазначаю, що йдеться саме про бюлетень, де б друкувалися виключно нормативні акти та вищезазначені розпорядження, а не про газету, в якій би влада вихваляла саму себе.

Це потрібно для тому, що місцеві князьки своєрідно розуміють п.5 ст. 59 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (“Рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію”). Одні з них вважають оприлюдненням вивішування рішень на дошці у холі будівлі органу влади (вивішуються далеко не всі рішення), інші – повідомлення про це по радіо, ще інші – проголошення рішення на сесії. І навіть письмові роз’яснення Комітету Верховної Ради з питань місцевого самоврядування і державного будівництва не допомагають. Чиновники справедливо зауважують, що ці роз’яснення – не нормативний документ.

Водночас слід позбавити вищі органи державної влади фінансових важелів впливу на місцеве самоврядування, вдосконаливши податкове та бюджетне законодавство. Для забезпечення фінансової основи місцевого самоврядування запровадити або одноканальну систему збору податків, коли всі податки надходять спочатку до бюджету базового рівня, а потім перераховуються певними долями у вищестоящі бюджети, або встановити, як це й було у перші роки незалежності, для платників податків відсоток відрахувань до державного і місцевого бюджетів, після чого вже з коштів державного бюджету дотаційним регіонам надаватимуть субсидії, субвенції чи “кошти для вирівнювання”.

Крім того існує багато інших пов’язаних з забезпеченням місцевого самоврядування проблем, які ніхто, здається, не збирається вирішувати. На жаль, замість конкретних кроків ми чуємо лише багато криків депутатів про необхідність розвитку місцевого самоврядування. І криків часто лицемірних. Інакше я не можу розцінити “подарунок” народного депутата Бориса Беспалого з “Нашої України”, зроблений всім небайдужим людям, які в часи загальної зневіри ще проявляють ініціативу по боротьбі зі зловживаннями чиновників на місцях, намагаючись будувати громадянське суспільство хоча б згідно діючого законодавства. Борис Якович, не змигнувши оком, вніс в останні дні перед літньою депутатською відпусткою проект змін і доповнень до Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, і, якщо раніше відкликати депутата місцевої ради було дуже важко, то тепер це стає майже неможливо.

Якщо повернутися обличчям до практики, то для того, щоб відкликати депутата, громадські активісти на місцях повинні або підозрювати кожного з кандидатів у нечесності та здійснювати потужний моніторинг всіх передвиборчих програм, або чекати, коли депутат порушить закон та доводити це у суді, якому В. Маляренко порадив дружити з місцевою владою. Просто ж так відкликати депутата, якщо він не порушує законів, але голосує так, що виборцям від цього стає тільки гірше (наприклад, при розподілі коштів, земельних ділянок, встановленні комунальних тарифів, здачі в оренду комунальної власності за низькою ціною) стало практично нереально. Тепер це під силу хіба що потужній громадянській структурі, яка і за чисельністю, і за якістю переважає будь-який центральний опозиційний штаб. Опозиція ж, палець об палець не вдаривши для створення таких структур, дружно підтримала проект Б. Беспалого, чим сильно посприяла перетворенню самоврядування на самоуправство.

Обґрунтування Бориса Беспалого під час виступу з трибуни не витримує жодної критики. Він скаржився, що Дмитро Корчинський з його “Братством” не дає депутатам міськради нормально працювати і шантажує їх відкликанням, вимагаючи гроші за те, що припинить кампанію.

Я дуже не люблю Дмитра Корчинського, однак хіба першопричина в ньому? Адже навіть до внесення змін і доповнень Беспалого відкликати депутата було дуже важко. І якщо цей депутат хоч трохи виконує свої обов’язки та не робить аж надто антинародних кроків, ніхто його ніколи відкликати просто не зможе. Бо це – дуже складний процес. Якщо ж якийсь депутат боїться, що Корчинський його відкличе, це означає одне – у цього депутата рильце серйозно в пушку. А Корчинському вдалося цей пушок відшукати. Бо неможливо лякати відкликанням місцевого депутата без серйозних на те підстав.

І “Наша Україна”, якщо вона не словом, а ділом виступає за “маленького українця”, сама б повинна була ініціювати відкликання таких депутатів. Натомість інший депутат-нашоукраїнець, коли ми заявили, що спробуємо таки на вимогу громадян (це була їхня ініціатива), не зважаючи на прийняті Верховною Радою поправки Бориса Беспалого відкликати одного місцевого депутата з Партії регіонів, не зрадів, а перелякався: “А що якщо за вашим прикладом наших депутатів почнуть відкликати?” Та слава Богу, якщо почнуть. Бо якщо зможуть відкликати, це означає, що такого депутата до наших лав на гарматний постріл підпускати не можна.

Так що не в прагненні реальних змін полягає сьогоднішнє реформаторство як з боку влади, так і опозиції, а лише у забезпеченні власних, тимчасових, а часом і дуже меркантильних (див. попередній абзац) інтересів.

Тому, якщо обирати шлях до парламентської республіки і дійсно прагнути позитивних змін, я бачу такий перехід

Етап 1.
2004 рік

1. Невеликі зміни до Конституції, переформулювання чи доформулювання принципових її моментів Конституції, наприклад і зокрема:

Громадянам України дозволено все, що не заборонено законами України.

Юридичним особам, що не є органами державної влади та місцевого самоврядування дозволено, у межах їх статутів, все, що не заборонено законами України.

Видання, застосування, вимога виконання підзаконних нормативних актів, що суперечать Конституції та/або законам України, забороняється і тягне адміністративну або кримінальну відповідальність.

Підзаконні нормативно-правові акти, крім актів Уряду України і Національного банку України, видаються лише у випадках, прямо передбачених законами України.

Кожен має право на спротив діям органів державної влади та місцевого самоврядування, посадовим особам цих органів, якщо такі дії протирічать Конституції та/або законам України.

Фінансування органів державної влади та місцевого самоврядування з будь-яких інших джерел, окрім державного бюджету та місцевих бюджетів забороняється.

В Україні існує три види юридичної відповідальності - цивільна, кримінальна, адміністративна. Юридична відповідальність встановлюється виключно законами України. Міри кримінальної та адміністративної відповідальності застосовуються тільки за рішеннями суду. Міри цивільної відповідальності примусово застосовуються за рішеннями суду.

Примусове позбавлення власності з будь-яких підстав і у будь-який спосіб можливе винятково на підставі закону і за рішенням суду.

2. Зміни виборчого законодавства, де б були встановлені запобіжники щодо фальсифікації та перешкоджання вільного волевиявлення громадян на виборах, чітко прописаний механізм притягнення відповідальності за здійснені правопорушення.

3. Вибори президента.

Етап 2.
2004-2006 роки
1. Прийняття законів про пропорційні вибори, діяльність партій та гарантії діяльності опозиції.
2. Реформа судової влади, забезпечення незалежності судової гілки влади, запровадження суду присяжних.
3. Проведення реформи місцевого самоврядування.
4. Проведення виборів місцевих органів влади, розведені у часі з виборами народних депутатів України. Вибори депутатів міських та селищних рад проводяться за пропорційною системою, до селищних рад – за мажоритарною системою.
5. Проведення реформи податкової системи в напрямку заохочення виробництва і підтримки виробника та підприємця, а також для встановлення фінансової основи місцевого самоврядування. Реформування податкового і підприємницького законодавства. Ліквідація державної податкової адміністрації включно з податковою міліцією, створення податкової служби у складі Мінфіну. Скасування Господарського кодексу, “цивілізація” підприємницьких відносин. Прийняття єдиного закону про порядок проведення перевірок суб'єктів господарювання державними органами.
6. Узаконення існування в державі лише трьох силових структур – Українського війська, СБУ і поліції.
7. Проведення парламентських виборів за пропорційною системою єдиного загальнодержавного багатомандатного виборчого округу з встановленням прохідного бар’єру не менше 4% (краще 5%).
8. Проведення парламентських виборів за пропорційною системою єдиного загальнодержавного багатомандатного виборчого округу з встановленням прохідного бар’єру не менше 4% (краще 5%).
9. Обмеження ролі Адміністрації Президента, заборона її посадовим виступати офіційно публічно від свого імені та від імені АП, як юридичної особи, видавати розпорядження інакші ніж від імені Президента, окрім розпоряджень технічного характеру для забезпечення внутрішньої діяльності АП.

2006 – 2009 роки

1. Зміна законодавства із Конституцією в напрямку вдосконалення судової влади, місцевого самоврядування та перерозподілу повноважень Президента на користь Верховної Ради і Кабінету міністрів.
2. Скасування державних адміністрацій, запровадження інституту представників Президента на місцях, перетворення Адміністрації Президента на Канцелярію, яка займається виключно технічним забезпеченням діяльності .
3. Законодавче розширення повноважень місцевого самоврядування.
4. Корекція виборчого законодавства на підставі аналізу попередніх виборів.
5. Останні вибори Президента

Етап 3.
2010 рік

Другі пропорційні вибори до Верховної Ради.

2010-2014 роки

1. Реформа Конституції та законодавства в напрямку ліквідації президентської гілки влади.
2. Ліквідація інституту представників Президента на місцях. Заміна їх на уповноважених осіб держави, які призначаються Верховною Радою за поданням Кабінету Міністрів або просто ліквідація інституту представників Президента на місцях та передача функцій нагляду прокуратурі.

2014 рік - Вибори Верховної Ради. Президент більше не обирається.

Зробити те саме за два роки неможливо. Тривалий перехідний період потрібен, тому що

1. За десять років зміниться покоління і оновиться еліта
2. Наявність поступового плану конституційних змін дасть відсутнє зараз суспільне відчуття того, “куди ми рухаємося”.
3. Неквапні еволюційні зміни дозволять опрацювати законодавчі акти, що не суперечать один одному, та підготувати інструменти їх впровадження у життя, що абсолютно відсутнє зараз.

А що ж маємо зараз? Зараз маємо два нашвидкуруч написані проекти, кожен з яких, якщо підходити з суто формально-юридичного боку поступається нині діючі Конституції, маючи в собі відверті прогалини, суперечності, недомовки та неузгодженості. На які вказують всі, кому не лінь, ніби граючи у гру “Хто знайде більше ляпів?”. То ж навіщо заганяти себе в глухий правовий кут, закладаючи на майбутнє міну сповільненої дії?

P.S. При написанні тексту використані численні думки та напрацювання відвідувачів сайту “Майдан”. Особливо подяка Пані, Тетяні Монтян, Магді та Правнику, яких я, нахабно користуючись майданівським принципом копілефту, практично цитував цілими шматками.

додано: 08-04-2004 // URL: http://maidan.org.ua/static/mai/1081396789.html
Версія до друку // Редагувати // Стерти

Увага!!! Сайт "Майдан" надає всім, хто згадується у розділі "Статті", можливість розмістити свій коментар чи спростування, за умови належного підтвердження особи. Будь ласка, пишіть нам на news@maidanua.org і вказуйте гіперлінк (URL) статті, на яку ви посилаєтся.

  ЦІКАВИНКИ :
Завантаження ...



Copyleft (C) maidan.org.ua - 2000-2017. Архів пітримує Громадська організація Інформаційний центр "Майдан Моніторинг". E-mail: news@maidan.org.ua