першановинистаттізахідцентрвостокпівденькримфорум пошукконтакти  

Как организовать власть, чтобы обеспечить законность

28-02-2007 16:12 // URL: http://maidan.org.ua/static/narnews/1172671975.html
Версія до друку // Редагувати // Стерти

РАССУЖДЕНИЯ ДИЛЕТАНТА О ТОМ, ПОЧЕМУ МЫ САМИ СЕБЕ НЕ НРАВИМСЯ
Введение
Кто не слышал или не читал о забавных курьезах, существующих в законодательствах многих стран, наподобие закона, сохранившегося с бог знает каких времен и запрещающего совокупляться (пардон, заниматься любовью) при дневном свете. При том, что многие из этих курьезов могли быть просто придуманы журналистами, одна их особенность наводит на размышления: все они возникли (или якобы возникли) в тех немногих странах, где законодательство по-настоящему работает в течение уже нескольких столетий. А раз так, то:
1) Если эти факты придуманы, зачем выдумщикам такая избирательность?
2) Если подобные курьезы существуют именно в хороших законодательных системах, не являются ли они признаком хороших систем?
Первый вопрос уже содержит ответ, второй – просто риторический. А раз так, то не надо ли нам строить свое законодательство таким образом, чтобы в нем продолжали существовать законы, потерявшие актуальность сотни лет назад? И как система защищает себя от такого наследия прошлого?
Попробуем разобраться.
Сложная система
Конечно, я уже попробовал и пришел к выводу, что упомянутые курьезы существуют в законодательствах, которые можно описать как сложные системы.
Ну вот, сказал заумно, а бестолково, и большинство читателей сделают совершенно неверный вывод: мол, наворотили ребята законов, теперь сами в них разобраться не могут. Совсем даже напротив! В законодательстве, ПОСТРОЕННОМ КАК СЛОЖНАЯ СИСТЕМА, разобраться проще. Труднее – делать ошибки.
Обратите внимание, что я веду речь не о СЛОЖНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ (где вы видели простое!), а о ПОСТРОЕННОМ КАК СЛОЖНОЕ, и это не велеречивость политика, скрывающего свой диагноз.
Где-то в середине двадцатого столетия, когда начали бурно развиваться технологии, которые нынче принято называть высокими, разработчики уперлись лбом в интересную проблему. Меры обеспечения качества, существовавшие в то время – увеличение числа проверок, накручивание хвостов подчиненным, повышение им зарплат, – перестали работать. Вернее сказать, они работали, как и прежде, но достигли своего предела, поэтому требовалось что-то новое.
Вскоре оказалось, что математики, в своих абстрактных схемах, уже давно наткнулись на эту проблему, красиво ее описали и в ряде случаев научились защищать от ошибок системы любой степени сложности. Технари математиков не любят за высокомерие, но терпят, как большинство из нас терпит зубных врачей, а здесь ситуация располагала к сотрудничеству.
Политики к сотрудничеству не были готовы, и скорее не из-за высокомерия, а просто потому, что их реакция на окружающую действительность ограничивалась рефлексом собаки Павлова – пусканием слюны. Огромная империя – СССР, – руководствовалась принципами, заложенными основоположниками и гениально выраженными в единой фразе главного последователя: “Социализм – это учет. И контроль!” Что из этого получилось, мы знаем.
Так или иначе, родилось понятие сложной системы, в котором сложность подразумевает не громоздкость и запутанность, а некоторые правила, которым необходимо следовать при ее создании и, возможно, эксплуатации. Самое первое из этих правил можно выразить следующим образом:

Сложная система не может быть свободна от ошибок

Стоило ли городить огород ради такого вывода? Не торопитесь. Во-первых, это не вывод, а исходный постулат. Во-вторых, он довольно очевиден. К примеру, пробежав глазами фразу “Мама мыла раму”, мы тут же можем определить, что она написана без ошибок (правда, у профессионального корректора на этот счет может быть иное мнение). Но мы не можем быть настолько же уверенны в безошибочности книги в несколько сот страниц даже после внимательного ее прочтения. Если же вести речь о библиотеке – пусть даже скромной сельской, – в какой-то части ее книг ошибки есть вне всяких сомнений.
Надо сказать, что и постулат не нов. Задолго до того, как возникла теория, суть которой я пытаюсь изложить, промышленники пытались, и небезуспешно, организовать производственный процесс таким образом, чтобы он не прерывался в случаях необязательности поставщиков, поломок оборудования, болезней или просто недисциплинированности персонала.
Ну вот, скажет читатель. Это же не ошибки, а обстоятельства!
А какая разница, если те и другие препятствуют нормальной работе системы! Опять же, какой разгильдяй не пытался объяснить свои ошибки обстоятельствами!
Итак, мы нашли одно свойство, которым должна обладать сложная система: она должна сохранять работоспособность при возникновении ошибок. При этом, под ошибками мы подразумеваем множество событий, находящихся вне нашего контроля, вплоть до саботажа.
Но устойчивость к ошибкам мало что даст, если эти ошибки, как и их последствия, не обнаруживать и не устранять как можно быстрее. И для этого на производстве существуют службы технического контроля (или контроля качества – кому как больше нравится), ремонтные бригады (часто “забивающие козла” в рабочее время, но готовые – по крайней мере, теоретически, – незамедлительно приступить к исправлению нештатной ситуации), отдел снабжения с негласным фондом для “работы” с поставщиками и их секретаршами.
Однако все перечисленное не выходит за пределы классических методов обработки ошибок, и надобность в теории сложных систем не возникла бы, если бы не одно явление, которое в упомянутых выше математических методах устранения ошибок иногда называют их накоплением. Название не слишком удачно, поскольку происходит не просто накопление, а размножение ошибок. Рассмотрим этот процесс на следующем примере.
Представим себе команду технических писателей автомобильной компании, занятых составлением руководств для владельцев машин. У любых двух автомобилей, тем более у автомобилей одного изготовителя, множество одинаковых элементов, и вполне естественным будет одинаково их описывать. Поэтому при составлении инструкций для новой модели, в нее вставляются целые куски из инструкций для моделей уже существующих, и попробуйте сказать кому-либо из тех, кто так поступает, что это неправильно!
А теперь представим себе, что в одной из инструкций, которая многократно копировалась, обнаружена ошибка. Для ее устранения нам теперь потребуется вспомнить и найти все ее копии. Но и это не все. Если часть инструкций копировалась, что называется, “один в один”, то в другие, после их копирования, вносились определенные изменения, и эти изменения могли, в некоторых случаях, нейтрализовать ошибку, однако она могла вновь проявиться в следующих копиях. Наконец, попытки исправления модифицированных копий могут порождать новые ошибки, и в какой-то момент возникает ситуация, когда они возникают быстрее, чем устраняются, а потому избавиться от этой напасти – или даже просто ограничить ее, – невозможно.
А теперь представим себе, что речь идет не о десятке технических описаний, в каждом из которых десятки ошибок могут остаться незамеченными, поскольку никто не читает такие документы как роман, от корки до корки, а о единой сложной (в обыденном понимании) системе, в которой все элементы “завязаны” друг на друга и которая может оказаться неработоспособной из-за единственной ошибки! В этом случае возникает ситуация, в которой проект просто не может быть доведен до конца даже самым квалифицированным и высокооплачиваемым персоналом, при самых жестких методах контроля.
Выход – в использовании ссылок. Вспомним, в период безудержной инфляции на постсоветском пространстве, чтобы избежать непрерывного внесения изменений в тысячи нормативов, связанных со штрафами, пенями, пошлинами и выплатами, все их “привязали” к минимальной заработной плате. Таким образом, работа по приведению законодательства в соответствие с “жизненными реалиями” была сведена к минимуму, а связанные с этим ошибки – практически к нулю. Однако обратите внимание, что минимальная заработная плата стала после этого “неприкосновенным” параметром, который нельзя удалить или просто переименовать, ибо это сразу потребует трудоемкого внесения множества изменений во все законодательство и неизбежно повлечет массу ошибок.
Мне кажется, подобный принцип неглупо было бы применить, например, и к системе уголовных наказаний, указывая в статье уголовного кодекса не “от трех до пяти лет”, а, к примеру, “более существенное наказание”. Более существенные наказания, вместе с менее существенными, перечислялись бы в отдельной статье вместе с “численными значениями”. Такой подход упростил бы решение задачи общей гуманизации (либо, напротив, ужесточения) уголовного законодательства. Одновременно, наличие определенной иерархии наказаний (более существенное или менее существенное) позволило бы, в какой-то мере, избежать разнобоя в судебных приговорах, когда к примеру, виновник автомобильной аварии, в которой пострадали только его машина и пассажирка, потерявшая на несколько дней дар речи от испуга, получает шесть лет “отсидки” (известный мне случай), а великовозрастные лоботрясы, превратившие здорового человека в инвалида – условное наказание (из печати).
Итак, мы нашли эффективное средство борьбы с размножением ошибок и знаем, что оно уже используется, пусть и в меньшей мере, чем мы полагали бы разумным. Более того, используются ссылки не только на параметры – минимальная зарплата либо предлагаемые (предполагаемые) выше сроки наказания, – но и на другие статьи законов либо иных документов – то есть, на тексты. Но мы уже знаем, что даже ссылка на параметр лишает возможности изменить его название. С текстами еще сложнее.
Обратимся еще раз к забавному примеру с запретом сексуальных утех при дневном свете. Можно предположить, что когда-то принятие этого закона имело смысл, что, впрочем, вовсе не обязательно, ибо процент балбесов в законодательном органе любой страны, да пожалуй и в любой иной, самой умной организации, не ниже, чем в среднем по стране. Тем не менее, пришло время с этим законом что-то делать, ибо наличие миниатюрных телекамер дает возможность склочному гражданину доказать, что его сосед, к примеру, иногда ублажает супругу днем, при недостаточно плотно зашторенных окнах их квартиры на десятом этаже. И этот сосед окажется нарушителем закона даже в том случае, если в окрестности нет зданий выше двух этажей, а потому он не может никого шокировать своим крайне неумелым (либо, напротив, изощренным) поведением.
Итак, данное положение – предположим, для наглядности, что оно сформулировано в третьем абзаце (или пункте) статьи 666 некоего кодекса, – следует изменить либо убрать вовсе. Но как это сделать, если во всем законодательстве страны могут быть ссылки на него? Причем, ссылки могут иметь разнообразнейшие формы: в них может упоминаться статья 666, ее третий пункт, сам запрет как таковой или отдельное его положение (фраза). Из этой ситуации есть только два выхода: пересматривать все законодательство или не трогать закон.
Опять приехали? Вовсе даже нет! Чтобы изменить закон, не обязательно его перекраивать. Можно просто написать поправку к нему. В уже набившем оскомину “эротическом” примере такая поправка могла бы содержать разъяснение о том, что главным условием нарушения закона является не время суток и не степень облачности во время события предполагаемого преступления, а лишь невозможность наблюдать его гражданам, которые никак к этому не стремились – скажем, не вытягивали шеи.
А теперь вспомним вакханалию беззакония, возникшую после введения в Украине нового Гражданского кодекса и не вполне подавленную до сих пор. Похоже, это произвело впечатление и на власть, которая уже сколько лет не решается вводить новый уголовный кодекс. Даст бог, не решится.
В заключение раздела, еще одно замечание. Дотошный читатель, прочтя мои рассуждения о ссылках, может воскликнуть: “Но это же обычное объектное программирование”. На это у меня есть лишь одно возражение: на территории СНГ не найдется еще одного человека, кроме меня, знающего, что такое объектное программирование. По сути же, данный, не существующий в природе читатель, будет прав. Все, что он найдет в данном тексте, уже придумано до меня, и единственная причина, по которой я не ссылаюсь на источники – природная лень. Впрочем, есть у меня одна свежая мысль: пора бы прекращать повальное воровство. Дотошный читатель опять будет прав – это не моя мысль. Она у всех в головах и на устах уже на протяжении десятилетий, но до сих пор не утратила свежести и актуальности.
Иерархия
Всякий, кому хоть раз приходилось судиться с должностным лицом, сталкивался с ситуацией, когда суд становится на сторону этого лица на основании инструкции, им же (лицом) подписанной и входящей в противоречие с десятком законов. Причины, казалось бы, очевидны и, при всей их многочисленности, легко сводятся к одной: общей продажности власти и судебной системы в частности. Но власть нельзя лишить продажности – можно, правда, лишать продажность власти, что мы иногда делаем на выборах. И все же, хотелось бы иметь какой-то инструмент на каждый день. Попробуем найти.
Мозг судьи – даже того, в отношении которого упоминание данного органа не вызывает иронической усмешки, – устроен таким образом, что просто не воспринимает какой бы то ни было логики, если она не подкреплена фразами наподобие “…в соответствии со статьей такой-то такого-то кодекса”. Не будь эта особенность используема слишком односторонне, ее бы следовало считать полезной и даже нравственной: ориентируясь исключительно на статьи закона, судья максимально исключает влияние собственных эмоций на судебное решение. Так почему бы не помочь судьям, дополнив конституцию (или одну из статей конституции) перечнем всех документов, издаваемых властью, с указанием того, какие из них главнее других (дама бьет вальта). Более того, каждый документ “низшего порядка” должен издаваться только “в исполнение” одного из документов высшего порядка. Такое условие не только ограничит и упорядочит “местное законотворчество”, но резко ограничит число противоречий во всем законодательстве. Рассмотрим, для примера, следующий рисунок.











На рисунке, в очень упрощенном виде, показана структура законодательства, главным документом которого является, конечно же, Конституция. Предположим, Закон 1 – это Уголовный кодекс Украины. Очевидно, он создается и принимается в исполнение раздела VIII Конституции Украины “ПРАВОСУДИЕ”. Тогда подзаконный Акт 1 может представлять собой некоторую инструкцию, изданную системой исполнения наказаний. Конечно, такая инструкция не должна входить в противоречие не только с Законом 1, но и с любым иным законом (шире – с документом более высокого уровня), и было бы полезно свести вероятность возникновения таких противоречий к минимуму. В отношении Закона 1, это сделать нетрудно – достаточно держать его под рукой при подготовке Акта 1. Но постоянно сверяться со множеством других законов будет, пожалуй, затруднительно. Впрочем, если правильно все организовать…
Предположим, Закон 2 инициирован защитными организациями и, к примеру, запрещает использование недобровольного труда во всех формах и любых условиях, в том числе в местах “не столь отдаленных”. Естественно, он должен иметь отражение в соответствующих инструкциях, и это очень просто сделать, добавив несколько предложений в Акт 1. Но в таком случае трудно будет отслеживать изменения в Законе 2 (точнее, поправки к нему – см. главу “Сложная система”). Задача сразу упрощается, если создать отдельную инструкцию (например, Акт 3) в исполнение Закона 2, а в Акт 1 внести ссылку на нее (еще раз см. “Сложная система”). Теперь, в случае изменений в Законе 2, все ведомства будут обязаны пересмотреть свои подзаконные акты, написанные в его исполнение, и ничего больше.
Номенклатура
Номенклатура – бывшая табель о рангах, – определяла, среди прочего, кому сколько можно воровать и с кем делиться ворованным. Даже в этой своей неофициальной роли она играла положительную роль, держа в определенных рамках людей, которых снедала одна, но пламенная страсть – красть.
Однако номенклатура должна регулировать не только отношения между должностными лицами, но также обязанности, им вменяемые, и понятия, которыми позволено оперировать при исполнении обязанностей. Все это (или большая часть) должно было содержаться в “кодексе чиновника”, о котором много говорил пан Роман Зварич перед своим первым хождением в министры юстиции.
Начнем опять с примера. В последние годы своего существования, советская власть, движимая инстинктом самосохранения, начала наводить кое-какой порядок в хозяйстве и определила более или менее отчетливые правила ареста милицией граждан. Милиция отреагировала мгновенно, переименовав аресты по пустяковым поводам в задержания. Законодатели проявили принципиальность, не подкрепленную интеллектом, и вместо того, чтобы намылить уши милицейскому начальству за упражнения в словесности, выписали новые правила – теперь уже задержания. И вот сценка из телевизионного репортажа. “На каком основании вы задержали гражданина?” – спрашивает репортер. “Я не задерживал, – отвечает милицейский сержант. – Я лишь препроводил его в отделение”. Словцо то какое выискали, остроумцы!
Так вот! Должностному лицу должно быть строго запрещено предпринимать в отношении гражданина какие-либо действия, кроме тех, которые вменены ему в обязанность. Любое отступление от этого правила – это поддержка сложившейся в СНГ практики поборов, когда гражданина гоняют, как скаковую лошадь, по кругу, пока он не поумнеет и не начнет сам искать, кому можно дать “на лапу”. А потом высокое начальство жалуется с экранов телевизоров на народ, совращающий бедных чиновников взятками. По мне, такая система похуже прямых поборов, поскольку отбирает не только деньги, но и время.
Публичные заявления высших должностных лиц заслуживают особого разговора. Например, почти все высшие руководители, имеющие то или иное отношение к юстиции и системе правопорядка, любят оправдывать отказ в предоставлении той или иной информации ТАЙНОЙ СЛЕДСТВИЯ. Но откуда они взяли это понятие? Его нет ни в уголовном, ни уголовно-процессуальном кодексах! В главе 3 Уголовно-процессуального кодекса Украины определены довольно широкие права участников процесса в отношении ознакомления с материалами дела и ни слова не сказано об обязанности сохранять в тайне полученные сведения. Правда, в положениях этой главы заложен определенный гандикап – обязанность предоставлять ВСЕ материалы участникам процесса для ознакомления ТОЛЬКО после окончания предварительного следствия. На первый взгляд, это позволяет следователю на некоторое время утаивать часть материалов. Ничуть не бывало! Поступив таким образом, следователь лишает себя возможности получить пояснения обвиняемого (подозреваемого) в отношении этих материалов и, следовательно, нарушит требование статьи 67 Уголовно-процессуального кодекса Украины о всестороннем рассмотрении материалов дела. Если принять во внимание, что “лица, которые участвуют в деле” – это обвиняемые, пострадавшие, иногда их родственники, адвокаты, свидетели, то о какой тайне следствия можно вести речь? Конечно, существует тайна оперативных разработок (раскрытие имени тайного осведомителя может угрожать его жизни). Но материалы оперативных разработок не могут стать материалами уголовного дела, оставаясь секретными. Как минимум, тайный осведомитель должен дать официальные показания следователю, а затем и выступить в суде. В этом случае, участникам уголовного процесса может быть запрещено раскрывать имя и другие данные этого человека, но из этого никак не следует секретность обстоятельств дела.
Ну а если так, то генеральные прокуроры Украины последних лет, неоднократно отказывавшие общественности в предоставлении той или иной информации с мотивацией отказов ТАЙНОЙ СЛЕДСТВИЯ, превышали свои СЛУЖЕБНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ – то есть, совершали преступление, предусмотренное статьей 365 Уголовного кодекса Украины. Хорошенькая картина – прокуроры-уголовники. Впрочем, кого этим сегодня удивишь!
Я уже слышу возмущенные голоса: “Объявить человека преступником может только суд!” Не напрягайтесь, господа. Я не против того, чтобы это сделал суд. Только где он! Я же лишь предполагаю. Вы ведь не можете лишить меня права крикнуть, в критической ситуации, “держи вора!”
Однако ближе к делу. Пафос последних абзацев – не в том, чтобы пристыдить власть. Если бы власть умела ощущать стыд, не было бы надобности в демократии. Я о том, что наше, граждан, общение с властью должно подчиняться принципу трех НЕ, сформулированному не последним человеком на постсоветском пространстве: НЕ верь, НЕ бойся, НЕ проси. А для этого не следует быть лохами (особенно прессе) и заглатывать крючки с фальшивым мотылем наподобие “тайны следствия”.
Конечно, может оказаться, что тайна следствия определена каким-либо документом МВД или Генеральной прокуратуры, но этот вариант мы уже обсудили в главе “Иерархия”.
В заключение! Чиновник должен обладать словарем Эллочки-Людоедки и интеллектом кухонного комбайна. Его общение с гражданином должно ограничиваться тремя действиями: объяснением, приемом документов или отказом в их приеме. После отказа гражданин не должен бегать по адресам, указываемым чиновником. Он должен послать его по одному, вполне определенному адресу и обратиться к адвокату, затем – в суд.
И еще одно соображение. Гражданин не должен мучиться мыслью о том, какому органу или конкретному чиновнику предъявлять судебный иск. Иск должен предъявляться Государству Украина. Это будет дополнительным стимулом для власти разобраться в своем путанном хозяйстве.
Кстати, о коррупции. Когда, для работы над этим текстом, мне понадобилось обратиться к определенным законам Украины, я обнаружил, что с правительственного Web-сайта исчезли действующие документы, а сайт Министерства юстиции предлагал такую информацию за деньги. Не слабо! В конце концов, я нашел, что искал. Часть – на российских сайтах (кляті москалі!).
Исправление ошибок
Главное правило, которому должен подчиняться механизм исправления ошибок в сложной системе – отсутствие централизации. Если обратиться еще раз к производственному примеру, то слесарь-ремонтник должен приступать к делу не по команде директора завода, начальника цеха или даже мастера, а по запросу оператора, у которого начало сбоить оборудование, максимум – бригадира. То есть, ошибки устраняются не по директиве начальства, а по мере их обнаружения. В системе законодательства они обнаруживаются в процессе легальных конфликтов – чаще всего, в суде. Следовательно, если в гражданском или уголовном процессе обнаружится, что какой-либо правовой документ входит в противоречие с документом более высокого уровня (см. “Иерархия”), суд обязан не только исключить этот документ (низшего уровня) из рассмотрения, но и вынести определение, которое инициирует законодательную процедуру его отмены или исправления. Конечно, для предотвращения злоупотреблений эта процедура должна быть консервативной и включать обязательное рассмотрение вопроса в судах высшей инстанции – вероятно, вплоть до Верховного суда. Очевидно, что она должна подчиняться условиям, изложенным в разделе Иерархия.
Заключение
Я реалист и не рассчитываю на энтузиазм законодателей в отношении моего предложения. Это невозможно не только ввиду недобросовестности, присущей любой власти, но и по обычной человеческой консервативности (оно мне нада!). Однако я надеюсь заинтересовать общественность, которая, после создания властью очередной комиссии “по борьбе с…”, скажет этой самой власти, как уже сказала однажды: “Господа, уступите место.” Конечно, следующие не будут честней. Но, будем надеяться, станут чуточку внимательней и осторожней.





В тексте есть одна картинка, поэтому шлю в attachment'е - файд Word (без вирусов)

MsWord document
LawOOP.doc

75.50 Kb

28-02-2007 16:12 // URL: http://maidan.org.ua/static/narnews/1172671975.html
Версія до друку // Редагувати // Стерти

Увага!!! Сайт "Майдан" надає всім, хто згадується у новинах, можливість розмістити свій коментар чи спростування, за умови належного підтвердження особи. Будь ласка, пишіть нам на news@maidanua.org і вказуйте гіперлінк (URL) новини, на яку ви посилаєтся.




Copyleft (C) maidan.org.ua - 2000-2017. Архів пітримує Громадська організація Інформаційний центр "Майдан Моніторинг". E-mail: news@maidan.org.ua